河川浮覆地產權探討-江宛瑛

江宛瑛
一、前言
臺灣地區由於經濟快速成長與都市急遽擴張,對土地的需求日益殷切,使得土地開發不得不往邊際土地發展(如河川地及其周圍土地)。因此興建堤防維護沿岸地區人民生命與財產之安全,同時避免環境災害,實為政府責無旁貸之職責。河川浮覆地便因政府投資興建水利工程而產生,依相關法令規定當登記為公有,惟劃出河川區域或開發完成至移交相關機關管理之期間,涉及單位不同,溝通協調耗時甚久,肇致土地占用、閒置荒蕪,除未能充分發揮土地利用效能外,投機人士對河川浮覆地亦產生覬覦之心。

二、問題背景
臺灣河川流域廣範,管理人力不足,再加上河川屬荒溪型,平時多為枯水期,民眾占用河川土地情形隨處可見。又水利單位為籌措河川整治經費,對於民眾使用河川土地,在不影響河防安全,妨礙水流及治理計畫前提下,採特許制度,以「許可使用」方式向使用人收取「使用費」。因此,一般民眾無法區別何謂河川用地、河川浮覆地。也由於河川事項依法係由水利機關管理,因此河川區域之劃定,概由水利機關評估調整,依法定公告程序公告周知。惟因公告效果有限,被劃入河川區域內之私有土地地主,可能於辦理抵押、產權移轉、或建築執照時,才發現自己土地已屬法律禁止交易之不融通物。
至於河川浮覆地之管理,依民國八十七年五月「台灣省河川管理規則」第十三條修正刪除前之規定,倘未辦理復權或總登記,仍由河川管理機關依照原規定繼續管理至完成總登記之日止。實務上,上開規定雖確立管理機關,仍滋生管理權責不清問題。法令修正後,河川浮覆地如屬未登記土地,除原已發現產權爭權、原所有權人復權登記限制及占有問題外,管理機關不明情形更加突顯,易徒增有關機關處理河川浮覆地問題之行政程序及認定困擾。

三、河川浮覆地產權劃分原則
河川浮覆地係指「河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物,經公告劃出河川區域外之土地」(註一)。所謂河川新生地即「無所有權歸屬之浮覆地」(註二)。由於河川浮覆地已非河川區域內土地,其產權歸屬原則上均依行政院六十年六月二十九日訂頒之「未登記之水道河川地浮覆後及未登記之道路溝渠地處理原則」處理,可概分三類:

一、回復登記為原私有土地地主

依土地法第十二條規定,「私有土地,因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時,其所有權視為消滅。前項土地,回復原狀時,經所有權人證明為其原有者,仍回復其所有權」此項復權規定並不包括他項權利。所謂「所有權視為消滅」,行政院於六十年訂頒處理原則第三項已明定,水道河川浮覆地原屬私有除已由政府征收補償或給價收購(包括日據時期給價)者外,其所有權僅「視為」消滅,亦即暫時停止其權利義務之行使,倘土地所有權人未申請辦理消滅登記,地政機關雖不得逕於土地登記簿上辦理消滅登記,惟其權利行使及管理使用仍應適用水利法有關規定辦理。至於土地回復原狀時,應准由原所有權人依法申請回復其所有權外,因土地係政府直接或間接施工而使其回復原狀者,回復所有權人亦應負擔合理之施工費用。惟實務上,水利機關評估調整水道河川範圍,辦理公告時,雖應會同地政機關予以辦理。然有關原土地所有權人申請復權部分,依內政部六十年十二月二十日台(六十)內地字第四四九一四八號函示及七十五年六月十四日台(七五)內地字第四一二六八四號函示,則由地政機關另依土地法有關規定審查,經核准或通知其向國有財產局申請計繳施工費者,始得辦理復權。因此,水利機關辦理公告之時,並未查明尚未征收之原私地地主資料,併案通知其得申請復權。

二、產權登記為國有
依國有財產法第二條第二項規定,「凡不屬於私有或地方所有之財產,除法律另有規定外,均應視為國有財產」。因河川變遷,經公告劃出河川區域外之河川浮覆地,既未經原土地所有權人提出復權申請或地方政府取得所有權,依行政院六十年六月二十九日訂頒之處理原則第七項規定收歸國有。實務作業原則,係由原水利主管機關造冊,邀集財政部國有財產局、土地所在地地方政府、地政機關等會同勘察,辦理測量登記為國有,並以財政部國有財產局為管理機關。

三、依各級政府投資興建水利工程比例,分別登記各級政府所有
為鼓勵地方政府興辦水利設施,行政院六十年六月二十九日訂頒之處理原則第六項規定,地方政府應事先擬具計畫,報院核准,於水利設施完成後取得產權。實務上,除需先行報准外,尚需依行政院七十年十月二十一日台七十財一五0八八號函頒取得範圍劃分原則,分別依有河川圖籍及無河川圖籍等兩種認定原則,登記為各級政府所有。

原土地所有權人申請復權之條件
土地法第十二條規定河川浮覆地之原土地所有權人得申請復權,惟前提該土地公告劃入河川範圍時,未經政府征收補償或給價收購者,原土地所有權人始得主張權利,其法律性質屬依法律規定原始取得。綜觀歷年行政解釋,地政機關審查申請河川浮覆地復權案件時,除以「回復」為登記原因,其原因日期應以水利機關會同地政機關公告劃出之日為準外,尚應注意申請人請求權時效是否消滅、其資格限制是否符合規定及其得回復請求之權利範圍等三種條件:

一、請求權消滅時效之規定(註三)
土地流失後浮覆之其原所有權人仍回復其所有權係依土地法第十二條第二項規定辦理,亦即其權利係依法律規定原始取得之權利,非基於所有權衍生出之回復所有物占有為目的之物上請求權。是以司法院大法官會議釋字第一0七號解釋「已登記不動產所有人之回復請求權,無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用」,不適用於土地法第十二條回復所有權之請求權時效上;應改依司法院解字第二九七三號解釋,受民法第一百二十五條之拘束,「請求權,因十五年間不行使而消滅」。因此,土地浮覆回復原狀時,所有權即回復行使,其回復請求權之消滅時效亦即進行。
再查民法第一百二十八條雖規定「消滅時效,自請求權可行使時起算」,倘請求權已罹於消滅時效者,請求權仍得行使,惟權利人行使請求權時,義務人得主張拒絕給付之抗辯權,故消滅時效非經當事人援用,法院不得依職權以之作為裁判之資料(註四)。因此地政機關受理案件時,非屬義務人身分,實難以當事人之私法請求權是否已罹於消滅時效而予以准駁。

二、回復請求權人資格限制
土地因劃入河川範圍而流失之原土地所有權人依土地法第十二條第二項規定,應准其回復其所有權,有關土地流失後浮覆之原所有權人之繼承人得否申請回復所有權登記,其處理方式如下:(註五)
原所有權人係於土地流失前死亡,因繼承人於土地坍沒流失之前即已因繼承之事實取得該土地之所有權,故其繼承人縱未辦理繼承登記仍有申請回復所有權之權力。
原所有權人係於土地浮覆後並依土地法第十二條規定申請回復所有權核准前死亡者,因原所有權人已行使其回復請求權,如經核准者,自得辦理回復登記並應由繼承人連件辦理繼承登記。
原所有權人係於土地流失後浮覆前死亡者,其繼承人亦得繼承其回復請求權,於該土地回復原狀時,主張回復其所有權。(註六)

其中第三點處理方式,以往見解認為土地法第十二條第二項請求權係依法律規定原始取得,一般人似無從以原所有權人繼承人身分繼受取得,倘原所有權人於土地流失後浮覆前死亡者,其繼承人不得繼承其請求回復之權利。直至行政法院八十五年五月份庭長評事聯席會決議,私有土地依土地法第十二條第一項規定之「所有權視為消滅」,係指『暫時停止』其權利義務之行使及負擔。而同條第二項規定所稱「仍回復其所有權」,依司法院解字第二九七三號解釋,其回復所有權為請求權,於土地浮覆回復原狀時,所有權即回復行使,請求權時效進行。準此,行政院乃於八十六年六月十日台八十六內字第二三四六一號函核示,原所有權人之繼承人亦得主張回復其所有權,放寬限制。

三、共有土地回復請求之權利範圍(註七)
部分分別共有人提出復權申請時,地政機關應就其申請之權利範圍依法辦理;至其餘未辦理之共有人,登記機關如發現其已死亡者,應通知國有財產管理機關依法辦理。倘分別共有人死亡,部分繼承人依民法第八百二十八條規定,經繼承人全體同意後,得代其他繼承人就被繼承人之權利部分請求復權。
部分公同共有人提出浮覆地復權登記,無論該筆土地原為公同共有或其應有部分為公同共有者,應經公同共有人全體同意後,始得由部分公同共有人代其他共有人就該公同共有部分提出復權之請求。其有繼承人者,亦同。
河川浮覆至辦竣登記期間之新生土地占用衍生問題
所謂河川浮覆地,依台灣省河川管理規則第四條第一項第十款規定,指河川域土地因河川變遷或因施設河防建造物,經公告劃出河川區域以外土地。政府雖明定河川浮覆地產權劃分原則,且規定水利單位於公告時需會同地政單位辦理,但是河川浮覆地從公告劃出河川境界線外至完成土地登記,常因各級政府產權歸屬之爭或河防建設尚未完工等因素,肇致水利單位移交至產權機關期間,產生管理空窗期,這類河川浮覆地就是所謂未登記之河川新生地(即無所有權規歸屬之浮覆地)。再者,由於臺灣河川屬荒溪型,此類未登記土地易遭民眾占用,進而引用民法第七百六十九條及第七百七十條規定,「以所有之意司,二十年和平繼續占有他人未登記不動產者,得請求登記為所有人」、「以所有之意思,十年間和平繼續占有他人未登記之不動產,而其占有之始為善意並無過失者,得請求登記為所有人」,主張時效取得所有權,滋生如下問題:

管理權責不清問題
以往依據原台灣省河川管理規則第十三點規定,河川浮覆地未辦理復權或總登記以前,仍由河川管理機關依照原規定繼續管理至完成總登記之日止。這段期間,不論河川浮覆地之產生是否為政府直、間接投資產生,或者原私有土地地主得否主張復權,實務上則多由省府水利處管理,礙於人力不足,復又委請縣市政府水利單位代管。然而河川新生地一旦公告劃出河川境界線外,雖未確定權屬,依法應屬公有土地,如未辦竣土地登記或進行規劃開發前,究屬公用土地或非公用土地?頗有爭議。一旦又產生占用問題,常因各級政府機關間(管理機關、代管機關)之委任權責劃分不清而導致失管狀態,因此河川新生地占用問題日趨嚴重。惟上述問題於八十七年五月修正刪除上開規定後,似未解決外,更加突顯河川新生地無實際管理機關問題。

公益制度平衡問題
主張民法第七百六十九條及第七百七十條之時效取得所有權, 屬取得時效之完成,與前節所述消滅時效之客體為回復請求權不同。且占有人主張取得時效完成,登記為所有人之請求權係向地政機關行使,屬公法上之請求權。為注重社會公益起見,使不動產所有權之狀態,不致久不確定,地政機關經依土地登記規則第二十八條第七款規定,審查占有人行使所有之意思表示、及占有期間確符合規定,則須受理占有人之登記申請(註八)。因此,縱河川新生地前係私有,原所有權人得主張復權或政府直、間接取得,得登記為公有,因係權利人怠於行使權利,取得時效完成時,原所有人即喪失其所有權,其所有物返還請求權當然隨之消滅,自不得主張消滅時效尚未完成,請求占有人返還(23上二四二八)。而地政機關受理占有有人主張未登記土地時效取得所有權案件,基於法理,必須依規審查、公告無異議後辦理登記。此種河川新生地占有人主張時效完成取得所有權,是否有前述產權無法釐清或得申請復權情事?是否涉及私權紛爭?依現行法令規定,倘公告期間無人異議,地政機關實無法具體判斷,也因此地政機關受理時效取得河川新生地所有權案件,是否屬公益制度之平衡,實值檢討。

時效取得所有權與回復請求權競合問題
如前所述,河川新生地一旦公告劃出河川境界線外,雖未確定權屬,依法應屬公有土地,如未辦竣土地登記或進行規劃開發前,究屬公用土地或非公用土地?此時原私有土地地主得否主張復權?又應通知何機關辦理復權?也因土地性質不明,產生處理爭議(亦即土地認定公用,地政機關應不予受理復權申請;倘認定非公用土地,此時似應通知水利單位而非國有財產局處理相關事宜)?一旦占有人同時亦主張時效取得所有權時,地政登記機關究應依土地登記規則第五十四條規定,登記依收件號數之次序為之?亦或得依土地登記規則第五十一條第一項第三款涉及私權爭執之規定,予以駁回?因一方僅有公法請求權,未經登記完成,不得主張為權利人,另一方則因義務人未提回復請求權時效消滅抗辯,地政機關不得拒絕其復權申請,而產生兩種權利競合處理疑慮。

結論與建議
流失後浮覆之土地,原土地所有權人依土地法第十二條第二項規定,仍回復其所有權。依司法院解字第二九七三號解釋,土地浮覆回復原狀時,所有權即回復行使,其回復請求權之消滅時效亦即進行。換言之,河川土地一經公告劃出河川境界線外,原土地所有權人之回復請求權消滅時效隨之進行。依法理,消滅時效之抗辯權非經義務人提出,法院不得據以裁定。惟依現行規定,此項復權申請,係由地政機關審酌,予以准許後,再行通知土地之管理機關處理相關事宜。因此,地政機關受理此類復權案件,既非管理機關(即無義務人身分),審查之時,無權主張消滅時效是否完成,依法理,實無權據以准駁。倘地政機關嗣後依管理機關意見,以時效消滅為由而予駁回之行政處分,申請人據以訴願,地政機關既非管理機關,顯有行政處分管轄權爭議。基此,依現行制度下,地政機關似踐越公地管理機關管轄權責。
民眾占用流失後浮覆之未登記土地,主張時效完成取得所有權,基於司法院大法官會議釋字第二九一號解釋,取得時效制度,係為公益而設,依此制度取得之財產權應為憲法所保障。因此地政機關受理此類登記案件,經審酌時效業已完成且占有人占有之始確以「所有」為意思表示時,當准其申請。至於所有權人能否主張物上返還請求權,除權利人於公告期間提出異議,非地政機關所能審酌。惟河川浮覆地多政府直、間接投資產生,該種土地如涉及政府初未依水利法第八十二條規定,對河川土地地主予以征收補償,流失後浮覆之原所有權人亦得主張回復登記請求權時,地政機關受理此類河川浮覆地之時效完成取得所有權案件,是否仍屬公益制度之平衡,立法考量似值斟酌。又時效取得制度及回復請求權時效消滅制度產生競合時,又當如何處理以符法制,更值探討。
臺灣省河川管理規則第十三條於八十七年間修正刪除後,更加突顯河川浮覆期間之新生土地無管理機關問題(特別是尚未辦竣登記確立管理機關之未登記地),綜上所述,此時期流失後浮覆之土地原所有權人復權申請及占有人主張時效完成取得所有權問題,地政機關於受理後,究應通知那個機關,以維權益,反而無「法」適從。倘應受通知機關不明而產生損害賠償事件,管理機關責任反比受理申請之地政機關責任輕,似本末倒置,宜儘速立法明定河川浮覆地(即未登記地)管理機關及其權責。
建議
行政政策之施行乃政府公權力之行使,況且河川區域之劃定係基於保障人民生命財產為出發點。惟以往水利機關公告河川區境界線雖經公告周知程序,卻因欠缺宣導,置民眾於不知,使其對本身權利常逾公告期間而受損。自九十年一月一日起開始施行行政程序法,有關民眾申請河川浮覆地復權登記及民眾占用河川浮覆地等滋生之問題,建議如下方式,以減行政程序瑕疵:
河川境界線之劃定或調整公告,雖屬公權力之行使,亦屬行政處分,應公告並通知土地之權利人,給予權利人陳述意見機會
憲法保障人民之財產權,河川境界線之劃定或調整,縱屬行政程序法第九十二條規範之單方行政行為之行政處分。惟其劃定依同法第一百零二條規定,既屬行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分,且依水利法第八十二條規定,「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地,經主管機關報請上級主管機關核定公告後,得依法徵收之;未徵收者,為防止水患,並得限制其使用」。因此,此項行政處分既有政府徵收或限制私權行使之必要,參照法務部針對公告徵收前,須否通知被徵收土地及土地改良物所有權人陳述意見函示意見(註九),於公告之前,宜由水利機關(行政處分機關)將地政機關查復之產權情況,依行政程序法第三十九條規定基於調查證據之必要通知相對人陳述意見,或依同法第一章第十節舉行聽證或依第一百零二條規定給予處分相對人陳述意見機會,俾免權利人之徵收、補償請求權,因不知而產生行政程序法第一百三十一條請求權時效與時效中斷問題,以維權利人權益。
土地流失而浮覆之原所有權人,其回復所有權登記之通知
未被徵收之流失土地經浮覆後,其原所有權人之回復所有權請求權既依土地法第十二條第二項規定,屬依法律規定原始取得之權利,且有民法第一百二十五條消滅時效之適用。鑑於土地因河川境界線之變遷而流失復又浮覆,非一年半載而形成,原土地所有權人亦可能歷經數代,因此,此項授益行政處分,宜由水利機關辦理公告時,依行政程序法第九十六條及第一百條規定,一併以書面送達私有土地之原所有權人,俾利辦理產權劃分時,釐清原所有權人及各級政府投資取得之土地權利範圍外,並有利地政登記機關受理復權申請時,通知具有計收施工費用及主張時效消滅抗辯權(行政處分)之管轄權機關,以減管轄權紛爭。
河川浮覆地占用者之不當得利返還
河川浮覆地如係政府直、間接產生,其原所有權人請求回復登記時,依前節產權劃分原則所述,依規尚須計繳施工費始能辦理復權登記。惟倘因占有而主張依民法第七百六十九條及七百七十條規定時效完成取得所有權,卻因所謂之公益制度,無計繳施工費用之規定,與未被徵收之原所有權人多年受限權利行使,始能申請復權條件相比較,似欠公允。又縱可歸責於權利人怠於行使權利致遭占用,占有人占有之河川浮覆地既係政府直、間接產生,參照行政程序法第六條平等原則,該類占有人實宜有不當利益返還(計繳施工費)始能申請登記之規範,較符公益。
參考文獻:
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註釋:
註一:台灣省河川管理規則第四條第十款。
註二:台灣省河川管理規則第四條第十一款。
註三:行政院七十四年一月十日台(74)內字第五四二號函及內政部八十六年七月一日台(86)內地字第八六0六一九七號函。
註四:見王澤鑑二千年十月出版民法總則第五五六頁消滅時效效力及司法院二十五年五月十五日院字第一四九八號解釋。
註五:內政部八十六年二月十二日台(86)內地字第八六七八四四二號函示。
註六:內政部八十六年七月一日台(86)內地字第八六0六一九七號函。
註七:內政部八十七年二月四日台(87)內地字第八七八0四八二號函及內政部八十六年二月十二日台(86)內地字第八六七八四四二號函示。
註八:司法院八十四年三月七日(84)廳民一字第一三三四一號函。
註九:法務部九十年三月二十八日法九十律字第00九0九九號函。

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